作者：薄贵利
------《国家行政学院学报》2002年专刊
中央与地方的权限划分,是我国社会主义现代化建设中的重大理论问题和实践问题,直接关系到社会主义市场经济体制的建立、发展和完善,关系到政治体制改革和行政体制改革,关系到经济发展、社会稳定和国家的长治久安。江泽民同志在党的十六大报告中明确指出:“要着重加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”要深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能,改进管理方式,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制;要依法规范中央和地方的职能和权限,建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。这一系列重要论述,指明了在新世纪要正确处理中央与地方关系,科学划分中央与地方的职责权限,就必须加大体制改革和制度创新的力度,实现中央与地方权限划分的法定化和制度化。为贯彻党的十六大精神,结合我国市场经济发展和现代化建设的实际,在中央与地方关系问题上,当前,迫切需要解决的,是建立和完善中央与地方的合理分权体制。
一、由高度集权体制走向合理分权体制:现代化稳步发展时期中央与地方权限划分的必然趋势
在世界现代化发展的历程中,中央与地方的权限划分显现出这样的历史轨迹,即:分散———高度集权———合理分权。中央与地方权限划分的这一历史性变化绝非偶然,而是有着深刻的历史必然性。在西欧,现代化要素产生于封建社会母体。随着现代化要素的不断生长,封建割据式的分散化的权力结构成为现代化进一步发展的障碍。消除封建割据,建立统一的民族国家,成为当时的历史必然。封建王权借助新兴资产阶级的力量,在消除封建割据之后,建立了以君主专制为特征的中央高度集权体制。在许多前殖民地,中央高度集权体制是在反对外族侵略,实现民族独立和国家统一的斗争中建立和形成的。然而,不论在什么样的背景下,通过什么形式建立的中央高度集权体制,当历史主题转入到现代化稳步发展时期,这一体制所内含的各种弊端很快暴露出来,成为这一时期经济发展和社会进步的体制障碍。于是,在西欧,资产阶级通过革命的方式,结束了君主专制式的中央高度集权制,逐渐建立和完善了中央与地方的分权体制。在前殖民地国家,有的通过体制创新,及时建立了分权体制,避免了重蹈君主专制的覆辙;有的正在进行体制改革和探索,力图摆脱高度集权体制的羁绊,有的则在高度集权体制下痛苦呻吟,现代化建设举步维艰。
在我国,中国共产党领导的新民主主义革命,推翻了压在中国人民头上的三座大山,建立了人民当家作主的新中国。新中国成立后,传统文化的影响,战争年代所建立的领导体制的惯性作用,共产国际的传统,计划经济的思维以及国际国内的复杂环境,催生了中国新型的高度集权体制。50年代末,包括毛泽东在内的中国高层领导虽然认识到这一体制的某些弊端,并试图通过体制调整来克服这些弊端,但由于没有跳出传统思维的窠臼,结果陷入了一放就乱,一统就死的困境,高度集权体制也在极左思潮推波助澜之下,走上了极端,给中国人民带来了极大的不幸。以邓小平为核心的第二代中国领导集体,高举改革开放旗帜,大胆拨乱反正,使中国经济稳步腾飞,社会面貌一新。总结以往教训,邓小平深刻指出:“权力过分集中,越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识,成为发生‘文化大革命’的一个重要原因,使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[1]在我国,改革中央高度集权管理体制,建立和完善中央与地方合理分权体制的深层原因是:
1.中央高度集权体制所存在的严重弊端,既阻碍了中国经济的发展,又制约了中国社会的进步。这些弊端是:由权力高度集中所必然导致的家长制,个人凌驾于组织之上,组织成为个人工具;领导者个人或少数人决定重大问题,导致重大决策的严重失误,给中国经济社会发展造成了一系列严重的不可弥补的损失;权力高度集中于个人或少数人手里,导致严重的官僚主义和特权现象,破坏了社???琼?慢欀牧??慫轨?啨?慫祯会主义民主和法制建设;领导职务终身制和干部队伍的老化、思想僵化,使党和国家失去了应有的生机和活力。很显然,要推进中国经济发展和现代化建设,就必须改革高度集权体制,建立合理分权体制,从体制改革和制度创新入手,彻底根除高度集权体制所产生的各种弊端。
2.人们在市场经济实践中,愈来愈清楚地认识到,市场经济既要求中央集权,以便建立和维护统一的市场体系,制定统一协调的法律法规,实现无人为阻碍的商品交换,同时又需要合理分权,以便自主及时地应对千变万化的市场,提高办事效率。市场经济是天然分散化的决策系统。市场经济的这一特性,要求改革中央高度集权的管理体制,建立和完善中央与地方合理分权体制,否则,市场经济将无法运行。
3.市场经济发展到一定阶段,必然要求政治民主化。一方面,市场经济发展必然带来文化变革,人们的主体意识、参与意识越来越强,辨别是非能力和参政议政能力也越来越高;另一方面,市场经济必然导致利益主体多元化,多元的利益主体,受利益的驱使,也会越来越强烈地要求参与政治,以维护其自身的利益,打破对权力的垄断。而历史和现实都证明,在高度集权体制下,民主、法制都难以存在和发展。没有分权,就没有民主,没有民主,就没有社会主义,这已经是被历史和现实反复证明了的真理。因此,发展社会主义民主政治,也必须改革中央高度集权的管理体制,建立和完善中央与地方合理分权体制。
4.现代化发展必然带来社会结构的转型。20世纪80年代以来,我国社会结构的变动趋势十分显著:从自给、半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转型,从农业社会向工业社会转型,从乡村社会向城镇社会转型,从封闭、半封闭社会向开放社会转型,从同质单一性社会向异质多样性社会转型,从伦理社会向法理社会转型。[2]与此同时,现代化发展在一定时期必然导致地区之间发展的不平衡和地域差别的扩大。以上这两种情况,都是中央高度集权的大一统的管理模式难以适应的,因而需要在民主法制的统一的框架内,允许地方因地制宜,量体裁衣,依法行政,自主管理。这就必然要求改革中央高度集权的管理体制,建立和完善中央与地方的合理分权体制。
二、中央与地方合理分权体制的基本内含
在新世纪,要依法规范中央与地方的职能和权限,首先必须明确中央与地方的权力配置模式。因为,是在中央高度集权体制下,还是在中央与地方合理分权体制下规范中央与地方的职能和权限?结果大不一样。中国现代化建设发展到今天,历史选择了后者,而不可能是前者。所谓中央与地方合理分权体制,就是适应中国经济、政治、文化、社会发展的需要和现代化变革的要求,依法明确划分中央与地方的职责权限,实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。具体来说,中央与地方合理分权体制应包括以下主要内容:
1 依法明确规定中央与地方的职责权限,包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力、禁止地方政府行使的权力,使中央与地方的权限划分有法可依。
2 中央与地方合理分权体制应作为我国的一项基本政治制度和行政制度,用宪法的形式固定下来,非以法不得随意变更。
3 总结我国以往的有益经验,借鉴发达国家的有益做法,确定我国中央与地方关系运行的法定程序,依法维护中央与地方关系的基本结构和秩序,对违反者,要依法予以纠正。
4 在中央与地方合理分权体制下,集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是:不能导致国家领导人个人的过分集权和独断专行,不能导致某一国家机关或组织的过分集权和独断专行;下限是:不得侵犯和剥夺地方的自主权,不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益,不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是:在政治上,不得危及国家的统一、主权和领土完整,不得损害国家统一的政治、法律制度,不得损害中央的合法权威;在经济上,不得妨碍社会主义统一市场体系的建立、形成和发展;下限是:不得侵犯和剥夺公民的合法权益,不得侵犯和损害企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。
5 纵向分权与横向分权要有机结合。在中央高度集权体制下,既无纵向分权,也无横向分权。要打破这一僵化体制,构建适应社会主义经济、政治、文化发展要求的权力体制,只进行纵向分权是远远不够的。正如邓小平指出的那样:“过去在中央和地方之间,分过几次权,但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”[3]正???琼?慢欀牧??慫轨?啨?慫祯因为过去我们只进行纵向权力结构调整,没有进行横向权力结构调整,更没有将二者有机结合起来,所以必然陷入“一放就乱,一统就死”的尴尬境地。总结以往教训,借鉴发达国家的有益经验,使我们认识到,横向合理分权是纵向合理分权的基础和前提。没有横向合理分权,纵向分权的结果,必然导致地方保护主义,甚至导致滥用权力,以权谋私。因此,要使中央与地方的权限划分科学合理,运行有效,就必须处理好横向分权与纵向分权的关系,使纵向分权与横向分权有机结合起来。
三、建立和完善中央与地方合理分权体制的对策与建议
由中央高度集权体制转变到中央与地方合理分权体制,既需要解放思想,更新观念,又必须与时俱进,大胆进行体制改革和制度创新。这里,仅从体制改革和制度创新角度提出以下对策和建议:
1 改革行政区划体制。我国省级行政区划大多是从旧中国延续下来的,不仅区域面积相差悬殊,区划界线犬牙交错,割裂了一些相对独立的自然地理单元,不利于市场经济发展,而且省级单位数量偏少,对特大城市的地位和作用重视不够,不利于民主政治发展,不利于充分发挥特大城市的作用,更不利于国家的长治久安,也严重影响中央与地方科学合理的权力配置。因此,要建立和完善中央与地方合理分权体制,就必须积极稳妥地改革我国的行政区划体制,适当缩小省区规模,增加省级区划单位数量,充分重视特大城市的作用,使中央与地方的合理分权体制建立在比较科学合理的行政区划体制的基础之上。
2.通过深化各项体制改革,理顺党政关系、政企关系、政事关系、政社关系,实现党政分开、政企分开、政事分开、政社分开,在依法划定各类主体合法权限基础上,依据公民权利至上、宪法、法律至上的原则,正确确定政府的职权范围。在现代社会,政府所管的事情,就是公民、企事业、社会团体管不了、管不好的事情,即社会公共事务。而对于公民和法人权利范围内的事情,只要公民和法人依法行使权利,没有侵犯他人和社会,政府无权过问和干涉。
3 在横向合理分权基础上,依据权能原理和坚持中央统一领导与充分发挥地方的积极性、主动性、创造性相结合的原则,依法划清中央与地方的职责权限,非依法不得随意变更。为此,必须对宪法和政府组织法的相关条款进行必要的修改,使有关中央与地方权限划分的规定更加科学、准确、明晰和具有可操作性。
4 由地方梯度分权过渡到地方均权。在20世纪八、九十年代,我国由于权力下放不均等,形成了地方梯度分权格局,即经济特区自主权比较大,优惠政策比较多,东南沿海其它地区次之,中西部地区自主权比较小,优惠政策比较少。这种梯度分权在改革开放初期是必要的,但在中国加入ＷＴＯ的今天,就不合时宜,因为违背市场经济和ＷＴＯ的公平竞争原则。因此,必须通过改革,调整梯度分权结构,实现地方均权。所谓地方均权,即在科学合理地划分中央与地方职责权限的基础上,使同级地方依法具有同等地位,享有同等权力。而某些地方因特殊情况确需某些特殊权力,必须在不影响其他地方正常权力行使的情况下,经过立法机构和法定程序通过特殊法案后,方可授予。
5 建立地方利益表达与平衡机制。地方利益是客观存在的。早在1956年,毛泽东就指出:“要发展社会主义建设,就必须发挥地方的积极性。中央要巩固,就要注意地方的利益。”[4]在市场经济迅速发展的今天,地方利益会更加突显出来。如果不建立合法的、公开的、正常的地方利益表达与平衡机制,那么,地方利益就必然通过隐蔽的、非正常的甚至非法的渠道来表达,其结果,容易损害其他地方的合法权益,导致地方与地方之间的不平等、不公正,也容易滋生腐败。因此,建立合法、公开、正常的地方利益表达与平衡机制,是实现中央与地方合理分权体制正常运行的不可缺少的体制构件。
6 深化干部人事制度改革,使干部人事管理符合中央与地方合理分权体制的要求。在中央高度集权体制下,我国干部人事管理权高度集中于中央,地方没有干部人事管理自主权。而要建立和完善中央与地方合理分权体制,就必须下放干部人事管理权。首先,地方选民有权选举、监督和罢免政务类地方官员,使地方官员既受法律的约束,同时,也必须接受地方选民的监督,既贯彻国家意志,对法律负责,也必须反映地方选民的利益和意愿,对地方选民负责。其次,地方民选官员可以依照法律法规,选择和任免地方的业务类公务员,从而提高地方行政效率。
7 加强对权力的监督和制约。一切有权力的人都容易滥用权力。建立中央与地方的合理分权体制,意味着地方自主权的扩大。为防止某些地方官员滥用权力,就必须加强对下放到地方的权力的监督和制约,“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”
[参考文献]
[1]邓小平文选第二卷[Ｍ] 北京:人民出版社,1994 329.
[2]李培林.“另一只看不见的手”.社会结构转型、发展战略及企业组织创新.袁方等.中国社会结构转型[Ｍ] 北京:中国社会出版社.1998,35—40.
[3]邓小平文选第二卷[Ｍ] 北京:人民出版社,1994 329.
[4]毛泽东选集第五卷[Ｍ] 北京:人民出版社,1994 275.
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政党的执政资源与执政成本初探 [2006-4-19]
